Мемлекеттік активтерді басқару: экономикалық қажеттіліктер

Қазақстан экономикасында мемлекеттің үлесі әлі де жоғары. Мемлекеттік қатысуы бар кәсіпорындар экономиканың кемінде үштен екі саласында жұмыс істейді. Бұл бәсекені шектейді, ынталандыруды бұрмалайды және экономиканың құрылымын күрделендіреді. ОЭСР жүргізген корпоративтік басқару шолуы негізгі мәселені нақты көрсетеді: мемлекет бір уақытта әрі реттеуші, әрі меншік иесі ретінде әрекет етеді. Мұндай модель мүдделер қақтығысын туындатады, тиімділікті төмендетеді және жауапкершілікті бұлдыратады. Квазимемлекеттік секторды басқару мәселесі енді техникалық тақырып емес. Бұл — бюджет тұрақтылығы, инвестициялық климат және ұзақмерзімді өсіммен тікелей байланысты жүйелі мәселе.

Ұзақ уақыт бойы мемлекеттің экономикадағы жоғары үлесі тұрақтылық кепілі ретінде қабылданды. Мемлекеттік активтер жұмыспен қамтуды қамтамасыз етті, инфрақұрылымды бақылауда ұстады, стратегиялық міндеттерді орындады. Бірақ экономика күрделене түскен сайын бұл модель кері әсер бере бастады.

ОЭСР деректеріне сәйкес, Қазақстанда мемлекеттік қатысуы бар кәсіпорындар кемінде 30 саланың 20-сында бар. Бұл мемлекет тек стратегиялық немесе инфрақұрылымдық салаларда ғана емес, нарық өздігінен жұмыс істей алатын бағыттарда да белсенді екенін көрсетеді. Мұндай жағдайда жеке сектор тең емес жағдайға тап болады. Мемлекеттік компаниялар бюджет қаржысына, әкімшілік ресурстарға және реттеушілік жеңілдіктерге қол жеткізе алады. Бұл инвестиция мен инновацияға деген ынтаны әлсіретеді.

Мәселе квазимемлекеттік сектордың институционалдық тұрғыда бөлшектенуінен де ушығады. Оның құрамына мемлекеттік кәсіпорындар, мемлекет қатысатын ЖШС пен АҚ, ұлттық әл-ауқат қоры, ұлттық холдингтер мен компаниялар, олардың еншілес құрылымдары, әлеуметтік қорлар және арнайы ұйымдар кіреді. Формалды түрде олар әртүрлі органдарға бағынады. Ал іс жүзінде бір экономикалық кеңістікте, бірыңғай ережесіз жұмыс істейді.

Квазимемлекеттік кәсіпорындарды шартты түрде төрт топқа бөлуге болады. Біріншісі — «Самұрық-Қазына» қорының компаниялары. Екіншісі — «Бәйтерек» ұлттық басқарушы холдингіне кіретін құрылымдар. Үшіншісі — орталық мемлекеттік органдарға қарасты ұйымдар. Төртіншісі — әлеуметтік-кәсіпкерлік корпорациялар және жергілікті атқарушы органдардың құрылымдары. Әр топтың басқару тәсілі, мақсаты және есеп беру жүйесі әртүрлі. Тиімділікті бағалаудың бірыңғай әдісі жоқ. Нәтижесінде бір функциялар бірнеше жерде қайталанады, ал жауапкершілік нақты бір органда шоғырланбайды.

«Самұрық-Қазына» — Қазақстан экономикасындағы ең ірі меншік иесі. Ашық деректерге сәйкес, 2024 жылы топтың кірісі 17 трлн теңгеден асты. Бұл — қорды экономиканың негізгі ойыншысына айналдыратын көлем. Алайда ауқым басқарудағы айқындықтың орнын баса алмайды. Қор құрамында бір мезгілде стратегиялық, коммерциялық және әлеуметтік активтер бар. Бірақ олардың барлығы дерлік ұқсас қағидалармен басқарылады. Ал бұл активтердің мақсаттары мүлде бөлек.

Стратегиялық активтер мемлекеттің ұзақмерзімді мүдделерін қамтамасыз етуі тиіс. Бұл — инфрақұрылым, базалық салалар және жүйе құраушы компаниялар. Мұнда тұрақтылық, ашықтық және жеке секторға ұқсас KPI маңызды. Мемлекет белсенді меншік иесі болуы керек, бірақ операциялық басқаруға араласпауы тиіс.

Коммерциялық активтер уақытша құрал ретінде қаралуы қажет. Олардың мақсаты — нарықтағы олқылықтарды жою немесе жаңа нарықтарды іске қосу. Мұндай активтер мемлекеттің қолында мәңгі қалмауы керек. Негізгі логика — біртіндеп нарыққа беру және бәсекені қалыптастыру.

Әлеуметтік активтер пайда табуды көздемеуі тиіс. Олар коммерциялық мақсатқа жұмыс істей алмайды және басшылыққа бонус төлеуді қарастырмауы керек. Негізгі міндет — қоғамдық қызмет.

Бұл жіктеудің болмауы «Самұрық-Қазына» ішінде айқас субсидиялауға, ынталандырудың бұрмалануына және инфрақұрылымның жасырын қолдау тетігіне айналуына алып келеді.

«Бәйтерек» ұлттық басқарушы холдингі бастапқыда даму институты ретінде құрылды. Оның негізгі міндеті — мемлекеттік қолдау саясатын іске асыру. Алайда уақыт өте келе холдинг активтердің тікелей иесіне айналды. 2023 жылдың соңында топтың міндеттемелері 10,9 трлн теңгеден асты. Қарыздың жартысынан көбі мемлекеттік қаржыландыру есебінен қамтамасыз етілген. Бұл тәуекелдің негізгі бөлігі бюджетке түсетінін білдіреді. Негізгі мәселе — «Бәйтерек» бір мезгілде әрі қолдау шараларын басқарады, әрі нарықта меншік иесі ретінде қатысады. Бұл бәсекені бұрмалайды және мемлекеттік меншікті басқарудың бірыңғай стратегиясын қалыптастыруды қиындатады. Даму мен иелену функциялары араласып кеткен.

Халықаралық тәжірибе басқа жолды көрсетеді. Даму институттары нарықты қолдайды, бірақ өздері сол нарықта ойыншы болмайды. Қазақстан үшін бұл «Бәйтерек» құрылымынан активтерді шығарып, оның тек қолдау құралдарын басқару функциясын қалдыруды білдіреді.

ОЭСР-дің негізгі ұсынымдарының бірі — активтерге иелік ету мен реттеуді қатаң бөлу. Мемлекет бір уақытта әрі меншік иесі, әрі реттеуші болғанда, мүдделер қақтығысы туындайды. Реттеуші шешімдер бейтарап болмайды. Олар меншік иесінің мүддесін ескере бастайды. Министрліктер саясат қалыптастырып, бақылау жүргізуі керек. Ал активтерді басқару — кәсіби меншік иесінің міндеті. Бұл бөлініссіз кез келген реформа әкімшілік шара ретінде қабылданады.

Мемлекеттік активтерді басқарудың бірыңғай орталығын құру — реформаның негізгі шарты. Бұл орган әдістеме мен стандарттарды әзірлеуі керек. Активтерді функциясына қарай жіктеп, оларды мемлекет меншігінде қалдыру немесе жеке секторға беру жөнінде шешім қабылдауы тиіс. Бұл ведомстволық тәсілден экономикалық логикаға көшуге мүмкіндік береді. Активтер кімге тиесілі екеніне емес, қандай қызмет атқаратынына қарай бағаланады.

Халыққа қызмет көрсететін ұйымдар қосымша міндеттерге шамадан тыс жүктелген. Мектептер, ауруханалар және басқа мекемелер кадрлық есеп, бухгалтерия, заң қызметі және аудитпен өздері айналысады. Бұл функциялар әр деңгейде қайталанады. Қосалқы функцияларды акционер деңгейіне беру және корпоративтік басқару элементтерінен бас тарту шығындарды азайтып, ұйымдардың негізгі міндетіне — қызмет көрсетуге назар аударуына мүмкіндік береді.

Бизнеске қызмет көрсететін ұйымдар мемлекеттік функцияларды орындауды табыс көзіне айналдырды. Қызмет құны көбіне нақты өзіндік құннан жоғары белгіленеді. Ал бұл қаражатқа Парламент тарапынан бақылау жоқ. Мұндай құрылымдарды коммерциялық емес ұйымдарға айналдыру, табысты бюджетке бағыттау кәсіпкерлерге түсетін жүктемені азайтады және бағаны негізсіз өсіру ынтасын жояды.

Инфрақұрылыммен айналысатын ұйымдар құрылыс тапсырыс берушіден қызмет тапсырыс берушіге айналуы тиіс. Бұл мемлекеттік-жекеменшік әріптестік тетіктерін дамытуға, тәуекелдерді бөлуге және сапаны арттыруға жол ашады. Инфрақұрылым басқа салаларды жасырын қолдау құралы емес, тұрақты дамудың активі ретінде қарастырылуы керек.

Мемлекет жыл сайын 150 млрд теңгеден астам қаржыны материалдық емес активтерге жұмсайды. Бұл — бағдарламалық өнімдер, ғылыми зерттеулер, фильмдер, әдістемелер. Олардың басым бөлігі қайта қолданылмайды. Өмірлік циклдің болмауы бюджетке тікелей шығын әкеледі және әлеуетті пайданы жоғалтады. Халықаралық тәжірибе қайта пайдалану мен коммерцияландыруға негізделген. Бірлескен меншік моделін енгізу бюджет шығындарын қысқартып, инвестицияның қайтарымын арттыра алады.

Мемлекеттік активтерді ұтымды басқару — идеология емес, экономикалық қажеттілік. Функцияларды бөлу, активтерді жіктеу және жасырын әкімшілік тәсілдерден бас тарту квазимемлекеттік сектордың рөлін өзгерте алады. Ол тежегіштен даму құралына айналуы мүмкін.