Когда экономика растет, бюджет часто ведет себя так, будто завтра не наступит. А когда наступает спад — сжимается, словно испугавшись собственных расходов. Это описание фискальной динамики Казахстана, рассчитанной в исследовании Национального банка. Документ под названием «Параметры фискальной политики Казахстана» фиксирует редкую прозрачность анализа: авторы показывают закономерности.
Фискальная политика — это нервная система государства. От того, как быстро она реагирует на сигналы рынка, зависит температура всей экономики. Казахстан прошел через череду кризисов, и каждый раз баланс между стимулированием и сдерживанием становился тоньше. В период 2010–2022 годов страна жила в условиях внешних шоков, колебаний нефтяных цен и непредсказуемости глобальных рынков. Исследование НБРК показывает, как именно фискальные решения усиливали или сглаживали эти колебания.
Главный вывод отчета: фискальная политика Казахстана оставалась процикличной. Это означает, что государственные расходы чаще усиливали подъем или спад, а не компенсировали их. Иными словами, когда экономика перегревалась, бюджет тоже ускорялся. А в периоды кризиса — наоборот, сокращался, усугубляя спад.
Исследование охватывает более десяти лет, анализируя три ключевых индикатора: циклически скорректированный баланс, ненефтяной фискальный баланс и структурный фискальный баланс. Эти показатели позволяют оценить, насколько финансовые решения правительства соответствовали экономическому циклу.
Цель работы — определить характер фискальной политики Казахстана и показать, как зависимость от нефтяных доходов влияет на устойчивость бюджета. В качестве базы использованы методы МВФ, ОЭСР и Европейской комиссии, а также подход Bornhorst и Ardanaz, применяемый в мировой практике для анализа контрциклических правил.
Исследование НБРК важно не только для аналитиков. Оно показывает, почему финансовая система страны реагирует именно так, как реагирует. Почему в периоды дорогой нефти кажется, что бюджет бездонный, а при падении цен приходится резко сокращать расходы.
В самом начале отчета авторы напоминают: фискальная политика, наряду с монетарной и макропруденциальной, — один из главных инструментов макроэкономической стабильности. Ее задача — не просто собирать налоги и распределять расходы, а сглаживать колебания выпуска, поддерживать занятость и умеренную инфляцию.
В исследовании подробно рассматривается, как Казахстан двигался между кейнсианской и неоклассической логикой. Первая школа предполагает активное вмешательство государства: если экономика падает — нужно тратить больше. Вторая — напротив, советует держать расходы под контролем, полагая, что рынок сам выровняет равновесие.
Авторы напоминают, что кейнсианская модель принесла популярность фискальной политике в XX веке. Тогда именно государственные расходы спасали экономики от Великой депрессии и последствий войн. Но после 1970-х, с ростом инфляции и долгов, акцент сместился. Монетаристы утверждали: главное — сдерживать цены, а не стимулировать спрос. В Казахстане эти подходы пересеклись.
Для стран-экспортеров нефти фискальная политика имеет особое значение. Доходы от сырья — исчерпаемые, нестабильные, зависят от внешнего спроса. Они формируют огромные колебания бюджета и создают риск несправедливости между поколениями. Когда нефть дорогая, бюджет получает сверхдоходы и увеличивает расходы. Когда нефть дешевеет — приходится сокращать. Это и есть основа процикличности.
Работа НБРК охватывает период 2010–2022 годов. Авторы использовали квартальные и годовые данные Бюро национальной статистики, Министерства финансов и международных источников. В основу анализа легли модели HP-фильтра, ARDL, а также модифицированные методики МВФ и ОЭСР.
Потенциальный ВВП и разрыв выпуска — два центральных понятия анализа. Разрыв показывает, насколько фактический объем экономики отклоняется от своего потенциального уровня. Когда разрыв положительный — экономика перегревается; когда отрицательный — в спаде.
В Казахстане, как показал расчет, циклы нефтяного и ненефтяного секторов шли вразнобой. Нефтяная активность поднимала общий ВВП, но часто подавляла развитие других отраслей — проявление «голландской болезни». В годы высоких цен на нефть разрыв ненефтяного выпуска был отрицательным, а общий ВВП — положительным. Когда же нефть падала, ненефтяной сектор получал передышку.
Исследование фиксирует: глобальные шоки влияют сильнее именно на ненефтяную часть экономики. Она уязвима, зависима от внешних условий и почти не имеет встроенных стабилизаторов.
Чтобы оценить поведение бюджета, НБРК рассчитал эластичность налоговых доходов к разрыву выпуска. Этот показатель показывает, как быстро растут или падают доходы при изменении экономической активности. В Казахстане общая эластичность ненефтяных доходов составила 0,69. Для сравнения, в исследовании Ahmadov и др. за 2017 год она была всего 0,26. Это значит, что чувствительность бюджета к циклам выросла, но все еще остается низкой.
Главная причина — слабая роль автоматических стабилизаторов. Доходы бюджета слабо реагируют на колебания ВВП, что указывает на низкий уровень налогового администрирования и значительную долю теневой экономики.
Казахстан применяет в основном пропорциональную налоговую систему, поэтому коэффициенты эластичности по основным налогам — индивидуальному, корпоративному, социальному и косвенным — близки к единице. Расходы бюджета, напротив, почти не чувствительны к циклам, так как доля выплат по безработице мала и составляет лишь 1–2% от общих социальных выплат. Это значит, что государственные расходы определяются не автоматически, а дискреционными решениями правительства.
Оценки показали, что циклически скорректированный фискальный баланс Казахстана оставался отрицательным на протяжении всего периода. Его средний уровень составлял от минус 0,5 до минус 1% от потенциального ВВП. Ненефтяной баланс был еще глубже — дефицит достигал 8–14% потенциального ненефтяного ВВП.
Это ключевой вывод исследования: нефтяные доходы маскируют реальную слабость бюджета. Они сглаживают общий дефицит, создавая иллюзию стабильности, но фактически скрывают ухудшение фискальной дисциплины. Без нефтяных поступлений картина выглядела бы куда тревожнее.
Фискальная политика, построенная на таких источниках, неизбежно подвержена колебаниям. В хорошие годы она разгоняет спрос, в плохие — резко тормозит. Это подтверждают результаты сопоставления фискального импульса и разрыва выпуска.
Фискальный импульс — это разница между структурными балансами двух лет. Положительный импульс говорит о стимулировании экономики, отрицательный — о сдерживании. Когда сопоставить этот показатель с деловым циклом, становится ясно, насколько политика контрциклична или наоборот.
Результаты говорят сами за себя. Из 12 лет наблюдений шесть приходятся на контрциклическую политику: 2013, 2014, 2018 и 2022 годы характеризовались рестрикцией, 2017 и 2020 — стимулированием. Но другие годы показали процикличное поведение: в 2016 и 2021 годах происходила рестрикция во время спада, а в 2019 — экспансия на фоне перегрева.
Если рассматривать только ненефтяные показатели, картина еще менее оптимистична. Здесь шесть лет были явно процикличными: 2014, 2015, 2017, 2020 — фискальная экспансия, 2018 и 2022 — рестрикция. Контрциклическая политика наблюдалась лишь трижды: в 2012, 2019 и 2021 годах. Это и есть системная тенденция процикличности.
Авторы подчеркивают: даже при росте доходов и цен на нефть контрциклическая логика почти не работала. Государство чаще расширяло расходы в периоды бума, а при падении цен вынуждено было сокращать. Это усиливало волатильность, а не сглаживало ее.
Структурный фискальный баланс — еще более сложный индикатор. Он исключает влияние циклов, сырьевых цен и одноразовых операций. По сути, это то, каким был бы бюджет, если бы экономика работала на своем потенциальном уровне, а нефть стоила не выше долгосрочного тренда.
В Казахстане этот показатель также указывает на процикличность. Из двенадцати лет семь характеризуются процикличной политикой. Особенно выделяются 2011, 2012, 2018 и 2022 — фискальная экспансия, а также 2015, 2016 и 2020 — рестрикция. Контрциклическая политика наблюдалась только в 2013, 2017, 2019 и 2021 годах, но эффект был кратковременным.
Интересен факт: в годы, когда цены на нефть падали (2015–2016 и 2020), структурный баланс показывал, что бюджет выглядел бы профицитным при долгосрочной цене нефти около 72–80 долларов за баррель. Это значит, что фактические трансферты из Национального фонда были оправданы. Но в 2017 году, несмотря на относительно низкие цены и значительные изъятия, фискальная политика оставалась экспансионистской.
Другими словами, Казахстан часто тратил больше, чем позволяли макроэкономические условия.
Выводы исследования логичны и тревожны. Казахстану предстоит сделать фискальную политику менее зависимой от нефтяных доходов и циклических факторов. Авторы предлагают ориентироваться на структурный баланс как на основу будущих бюджетных правил. Это позволит формировать расходы, исходя не из текущих цен на нефть, а из долгосрочных трендов.
Опыт стран вроде Чили показывает: когда правила формулируются на основе структурного баланса, экономика становится устойчивее. Контрциклический подход позволяет накапливать резервы в периоды роста и использовать их во время спада. В Казахстане подобная логика пока не закреплена институционально.
Исследование подчеркивает еще один важный момент: квазифискальные операции. За рассматриваемый период объем таких расходов превысил 5 трлн тенге. Это эмиссия Национального банка для участия в государственных программах, включая поддержку банков и стабилизацию финансового сектора. Эти меры увеличивали совокупный спрос и создавали инфляционное давление, что фактически усиливало процикличность.
Авторы отмечают, что роль автоматических стабилизаторов в Казахстане остается минимальной. Социальные выплаты на случай потери работы, которые в развитых странах выполняют роль амортизатора, в Казахстане незначительны. Поэтому государство должно развивать именно институциональные правила — они могут стать аналогом «автоматических стабилизаторов» для бюджета.
Итоговый посыл исследования ясен: разумная контрциклическая фискальная политика — это не теория, а необходимость. Без нее каждая новая волна цен на нефть или внешний кризис будет вызывать чрезмерные колебания в бюджетной системе.
Нацбанк своей аналитикой ставит вопрос шире: устойчивость бюджета — это не только баланс доходов и расходов, это элемент долгосрочной экономической безопасности. Пока нефтяные поступления маскируют слабые места, страна рискует повторять одни и те же циклы.
Фискальная дисциплина, выстроенная на принципах структурного баланса, могла бы стать ответом. Это требует политической воли, прозрачности расчетов и институциональной независимости аналитических органов, как в модели Чили, где долгосрочные цены на сырье определяются экспертными советами, а не текущей конъюнктурой.
