Налоговые стимулы для депрессивных территорий часто продаются как простой и понятный рецепт экономического оживления. Дайте бизнесу льготы и деньги придут. Придут инвестиции. Появятся рабочие места. Но свежий массив данных по программе Opportunity Zones в США показывает иную картину. Деньги действительно приходят в район. Рабочие места тоже появляются. Но для местных жителей эффект оказывается слабым. В ряде случаев его почти нет. Экономическая активность растет, но выгоды утекают за пределы самих территорий. Это не сбой, а следствие дизайна таких программ.
Налоговые стимулы для инвестиций в депрессивные территории долгое время считались одной из самых «мягких» форм региональной политики. Они не требуют прямых бюджетных расходов. Не создают новых госструктур. Не предполагают ручного управления. Государство просто снижает налоговую нагрузку и ждет, что рынок сделает остальное. Именно так была устроена американская программа Opportunity Zones, запущенная после налоговой реформы 2017 года.
Механизм выглядел привлекательно. Инвестор мог отложить уплату налога на прирост капитала, если направлял деньги в специальную зону. Если удерживал инвестицию долго, налог снижался. А при удержании более десяти лет прирост вообще освобождался от налога. Формально это должно было направить частный капитал в бедные районы. Реально — направило. Масштаб оказался огромным. Миллиарды долларов потенциальных налоговых потерь. Одна из самых крупных place-based программ в истории США.
Первые годы дали противоречивые сигналы. Одни исследования не находили эффекта для жителей. Другие фиксировали рост занятости на уровне бизнеса. Защитники программы говорили, что просто рано делать выводы. Экономика не меняется за год или два. Нужен горизонт. Именно этот горизонт и появился в новом массиве данных, охватывающем период до 2022–2023 годов и использующем административную статистику занятости, а не только опросы.
Главный результат выглядит трезво и неудобно. Да, в зонах создаются рабочие места. Да, инвестиционная активность там выше. Но большая часть эффекта либо компенсируется падением занятости в соседних бедных районах, либо уходит мимо местных жителей. Экономика внутри зоны растет. Социальный эффект — нет.
Проблема начинается с самой логики налогового стимула. Программа стимулирует инвестиции, а не найм. Инвестор получает льготу за факт вложения капитала в определенном месте. Его не обязывают нанимать жителей этого района. Не обязывают создавать определенное число рабочих мест. Не обязывают платить определенный уровень зарплаты. Не обязывают удерживать бизнес в зоне после окончания льготного периода. В результате рынок ведет себя рационально. Капитал идет туда, где риск ниже и возврат выше. Часто это недвижимость. Часто — проекты, которые и без льготы были бы реализованы.
Это ключевой момент. В программе Opportunity Zones действует принцип «по праву места». Если актив формально расположен в зоне и соответствует базовым требованиям, льгота предоставляется автоматически. Государство не отбирает проекты. Не оценивает их дополнительный эффект. Не сравнивает альтернативы. Это резко снижает барьер входа. Но одновременно резко повышает вероятность так называемого windfall — налоговой выгоды за действия, которые инвестор и так собирался совершить.
В результате значительная часть налоговой поддержки достается не тем проектам, которые меняют экономику территории, а тем, которые просто выгодно структурированы с точки зрения налогов. Это не ошибка администрирования. Это следствие дизайна.
Данные по занятости подтверждают это напрямую. Когда анализируется количество рабочих мест, расположенных в зоне, эффект выглядит положительным. Но когда анализируется, кто именно занимает эти рабочие места, картина меняется. Менее одной восьмой новых рабочих мест достается жителям самих зон. Более трех четвертей — жителям более обеспеченных районов за пределами зон. Остальное — жителям других зон. Это означает, что налоговый стимул работает как магнит для бизнеса, но не как инструмент интеграции местного населения в рынок труда.
Еще более показательно другое наблюдение. Рост занятости среди жителей зон действительно фиксируется. Но эти рабочие места находятся вне самих зон. Жители чаще работают в других районах, а не в той территории, которая получила льготы. Это означает, что формально показатели занятости могут улучшаться, но связь с инвестициями внутри зоны остается слабой. Экономика зоны и рынок труда ее жителей живут разной жизнью.
Отдельного внимания заслуживает пространственный эффект. Зоны — это небольшие участки внутри более крупных рынков труда. Когда бизнес получает стимул переместить офис, склад или производство на одну улицу дальше, он часто просто переезжает. Для статистики зоны это рост. Для соседнего бедного района — падение. Анализ показывает, что до 80 процентов прироста рабочих мест внутри зон компенсируется сокращением занятости в прилегающих низкодоходных территориях. В расширенном радиусе эффект может быть даже отрицательным. Это означает, что программа не столько создает новые рабочие места, сколько перераспределяет существующие.
Такой результат подрывает саму идею place-based перераспределения. Если цель — помочь именно депрессивным сообществам, то переток активности между соседними бедными районами не решает проблему. Он лишь меняет адреса.
Дополнительный слой проблемы — изменение состава населения. После запуска зон фиксируется рост доли более образованных жителей и рост миграции. В зонах увеличивается доля новых резидентов. Меняется демографический профиль. Это логично. Инвестиции, особенно в недвижимость, повышают привлекательность территории для более мобильных и платежеспособных групп. Но это означает, что даже те рабочие места, которые остаются внутри зоны, чаще занимают новые жители, а не исходное население. Социальный эффект снова размывается.
Интересно, что эффекты сильно различаются между городскими и сельскими территориями. В городах зоны показывают более заметный рост рабочих мест и даже некоторые улучшения по доходам и бедности. В сельской местности эффекты близки к нулю. И это не объясняется только тем, что сельские зоны беднее или менее кластеризованы. Разница сохраняется даже после учета этих факторов. Это говорит о более глубокой структурной проблеме. Налоговый стимул сам по себе не создает экономику там, где нет агломерационных эффектов, плотного рынка труда и инфраструктуры.
Из этого следует важный вывод для экономической политики. Налоговые льготы, привязанные только к географии, не гарантируют социальных результатов. Они могут увеличить объем инвестиций. Могут изменить карту бизнеса. Но без прямой связи с занятостью, кадрами и локальным спросом они редко улучшают положение жителей депрессивных территорий.
Это не означает, что такие инструменты бесполезны. Это означает, что они требуют более жесткого и умного дизайна. Привязки к результату. Условий по найму. Механизмов возврата льгот при невыполнении обязательств. Учет spillover-эффектов при оценке эффективности. И, главное, честного признания, что инвестиции и социальное развитие — не одно и то же.
Опыт Opportunity Zones важен именно этим. Он показывает, что рынок делает ровно то, что ему разрешают. Если государство поощряет вложения в квадратные метры, оно получит квадратные метры. Если поощряет географию, получит смену адресов. Чтобы получить работу для местных жителей, нужно стимулировать именно это. Не абстрактный капитал. А конкретные рабочие места, навыки и доходы.
Ален Серик, эксперт портала EconomyKZ.org
