Реформа управления государственными активами в Казахстане

Казахстан остается экономикой с высокой долей государства. Предприятия с государственным участием работают как минимум в двух третях отраслей. Это ограничивает конкуренцию, искажает стимулы и усложняет структуру экономики. Обзор корпоративного управления, проведенный ОЭСР, фиксирует ключевую проблему: государство одновременно регулирует рынки и участвует в них как собственник. Такая модель создает конфликт интересов, снижает эффективность и размывает ответственность. Вопрос управления квазигосударственным сектором перестал быть техническим. Он стал системным и напрямую связан с устойчивостью бюджета, инвестиционным климатом и долгосрочным ростом.

Высокая доля государства в экономике долгое время рассматривалась как инструмент стабильности. Государственные активы обеспечивали занятость, контроль над инфраструктурой и реализацию стратегических задач. Однако по мере усложнения экономики эта модель начала давать обратный эффект.

ОЭСР указывает, что предприятия с участием государства представлены как минимум в 20 из 30 секторов экономики Казахстана. Это означает, что государство присутствует не только в стратегических и инфраструктурных сегментах, но и там, где рынок способен работать самостоятельно. В таких условиях частный сектор сталкивается с неравными условиями. Государственные компании имеют доступ к бюджетному финансированию, административным ресурсам и регуляторным послаблениям. Это снижает стимулы к инвестициям и инновациям.

Проблема усугубляется тем, что квазигосударственный сектор институционально фрагментирован. Он включает государственные предприятия, ТОО и АО с участием государства, фонд национального благосостояния, национальные холдинги и компании, их дочерние структуры, а также социальные фонды и специализированные организации. Формально все они подчиняются разным органам. Фактически — работают в едином экономическом пространстве без единых правил управления.

Все предприятия условно делятся на четыре группы. Первая — компании фонда «Самрук-Қазына». Вторая — структуры национального инвестиционного холдинга «Байтерек». Третья — подведомственные организации центральных государственных органов. Четвертая — социально-предпринимательские корпорации и структуры местных исполнительных органов. Каждая группа имеет собственную логику управления, собственные цели и собственные механизмы подотчетности. Единого подхода к оценке эффективности нет. Это приводит к тому, что одни и те же функции дублируются, а ответственность размывается между ведомствами.

Фонд «Самрук-Қазына» — крупнейший собственник в экономике Казахстана. По открытым данным, доходы группы в 2024 году превысили 17 трлн тенге. Это делает фонд ключевым экономическим игроком. Однако масштаб не компенсирует отсутствие четкой классификации активов. Внутри группы одновременно присутствуют стратегические, коммерческие и социальные активы. Они управляются по схожим принципам, несмотря на принципиально разные цели.

Стратегические активы должны обеспечивать долгосрочные интересы государства. Это инфраструктура, базовые отрасли и системообразующие компании. Для них важны устойчивость, прозрачность и сопоставимость KPI с частным сектором. Государство должно выступать как активный собственник, но не вмешиваться в операционную деятельность.

Коммерческие активы по своей природе временные. Их задача — устранение рыночных провалов или запуск новых рынков. Такие активы не должны навсегда оставаться в госсобственности. Их логика — постепенный выход и формирование конкурентной среды.

Социальные активы не должны ориентироваться на прибыль. Они не могут преследовать коммерческие цели и выплачивать бонусы менеджменту. Их задача — общественная функция.

Отсутствие этой классификации внутри «Самрук-Қазына» приводит к перекрестному субсидированию, искажению стимулов и использованию инфраструктуры как скрытого механизма поддержки других секторов.

Национальный инвестиционный холдинг «Байтерек» создавался как институт развития. Его ключевая функция — реализация государственной политики поддержки экономики. Однако со временем он стал собственником активов. По состоянию на конец 2023 года обязательства группы превысили 10,9 трлн тенге. Более половины долга обеспечено государственным финансированием. Это означает, что риски группы в значительной степени несет бюджет. Проблема в том, что «Байтерек» одновременно администрирует меры поддержки и участвует в рынке как собственник. Это искажает конкуренцию и затрудняет формирование единой стратегии управления госсобственностью. Функции развития и владения смешиваются.

Международная практика предлагает иное решение. Институты развития поддерживают рынок, но не участвуют в нем как игроки. Для Казахстана это означает необходимость вывести активы из структуры «Байтерека», оставив за ним исключительно функции администрирования инструментов поддержки.

Одна из ключевых рекомендаций ОЭСР — жесткое разделение владения активами и регулирования. Когда государство одновременно является собственником и регулятором, возникает конфликт интересов. Регуляторные решения перестают быть нейтральными. Они начинают учитывать интересы собственника. Министерства должны формировать политику и осуществлять надзор. Управление активами — задача профессионального собственника. Без такого разделения любые реформы будут восприниматься как административные, а не рыночные.

Создание единого центра управления государственными активами — ключевой элемент реформы. Такой центр должен разрабатывать методологию и стандарты управления. Он должен классифицировать активы по функциональному назначению и определять целесообразность их сохранения в госсобственности. Это позволит перейти от ведомственного подхода к экономической логике. Активы будут оцениваться по функции, а не по принадлежности к тому или иному органу.

Предприятия, оказывающие услуги населению, перегружены несвойственными функциями. Школы, больницы и другие учреждения вынуждены заниматься кадровым администрированием, бухгалтерией, юридическим сопровождением и аудитом. Эти функции дублируются на каждом уровне. Передача вспомогательных функций на уровень акционера и отказ от корпоративных органов управления позволят снизить издержки и сосредоточить учреждения на основной задаче — оказании услуг.

Организации, оказывающие услуги бизнесу, фактически создали рынок административных услуг. Они формируют тарифы выше себестоимости и извлекают доход из выполнения государственных функций. При этом парламентский контроль за этими средствами отсутствует. Преобразование таких структур в некоммерческие организации с принципом безубыточности и перечислением доходов в бюджет снизит нагрузку на предпринимателей и устранит стимулы к завышению цен.

Организации, работающие с инфраструктурой, должны перейти от роли заказчиков строительства к роли заказчиков услуг. Это означает переход к механизмам государственно-частного партнерства, распределению рисков и повышению качества.

Инфраструктура должна рассматриваться как актив для устойчивого развития, а не как скрытый инструмент поддержки других секторов.

Государство ежегодно тратит более 150 млрд тенге на создание нематериальных активов. Большинство из них не используется повторно. Они не приносят дохода и не работают на общество. Отсутствие модели жизненного цикла приводит к прямым потерям бюджета и упущенным выгодам. Международная практика ориентируется на повторное использование и монетизацию. Внедрение модели совместного владения правами способно сократить бюджетные расходы и повысить отдачу от инвестиций.

Рациональное управление государственными активами — это основа устойчивого бюджета и конкурентной экономики. Разделение функций, классификация активов и отказ от скрытого администрирования способны изменить роль квазигоссектора. Из источника искажений он может стать инструментом развития.